Рауно Винни: краткая инструкция о том, как найти управу на чиновников

Почему бы Рийгикогу в рамках государственной реформы не заняться всерьез развитием в стране доброжелательного и продуманного политического управления? Давайте создадим в парламенте комиссию по вопросам будущего с задачей разработать модель государственного управления, соответствующую наступающей эпохе искусственного интеллекта и постоянно меняющейся работе.

Рауно Винни. Фото: Praxis

Во многих восточных странах профессия бюрократа считается почетной, а в западном культурном пространстве чиновников принято ругать. Для описания этого явления в политологии иногда даже используют выражение "бичевание бюрократии" (bureaucracy bashing). В Эстонии же "изобличение" чиновников стало основой политики одной правящей партии.

Способность терпеть критику словно бы входит в обязанности чиновников, так как они действуют в интересах народа и на деньги налогоплательщиков. Но потребностей и желаний граждан всегда больше, чем возможностей для их выполнения. Правила часто слишком жесткие или не хватает денег. Не всеми государственными ведомствами управляют одинаково хорошо, и не все государственные служащие находятся ежедневно в наилучшей форме. Зачастую чиновникам просто не удается придумать хорошее решение.

Для коррекции этих недостатков государство время от времени следует основательно реформировать, неустанно охраняя ценности хорошего государственного управления.

Один из ответов – госреформа

В последние десятилетия для Эстонии было характерно чередование периодов более масштабных нововведений (таких как создание новых учреждений и собственной государственной службы после восстановления независимости, портала X-tee и электронной среды самообслуживания Налогово-таможенного департамента, повышение административного потенциала в связи со вступлением в Европейский союз, укрупнение местных самоуправлений и упразднение уездных управ) с рутинным развитием электронных государственных услуг.

Отдельные примеры модернизации государства бывали и в перерыве между более масштабными преобразованиями: создание Департамента полиции и погранохраны в 2010 году, узаконивание гибкой и открытой для конкуренции государственной службы в 2013 году и т. д.

К настоящему моменту государственная служба Эстонии вошла в первую лигу мировых бюрократий. В рейтинге эффективности государственной службы (индекс InCiSE) за 2019 год Эстония занимает 12-е место среди 38 развитых стран. Согласно отчету о конкурентоспособности Международного института управленческого развития в Лозанне (IMD) эффективность госуправления в Эстонии занимает 21-ю строчку среди 63 государств мира и 9-е место - среди европейских стран. В индексе восприятия коррупции Transparency International за 2018 год Эстония находится на 18-й строчке среди 180 стран.

Эффективность управления в сравнении с другими странами облегчает, в частности, привлечение в Эстонию иностранных инвестиций. Она также способствует возвращению проживающих за границей граждан Эстонии. Но еще важное то, как уровень государственного управления воспринимают сами жители Эстонии. Довольны ли мы доступностью и качеством публичных услуг? Чувствуем ли мы, что наши налоги используются целесообразно? Доверяем ли мы государственным учреждениям и политическим партиям?

Боюсь, что не все жители Эстонии ответят на эти вопросы утвердительно. Да и по правде говоря, развитие госуправления в последние годы затормозилось и в вышеупомянутых рейтингах.

Наше (электронное) государство – высокоразвитое, но многие регионы конкурентоспособнее Эстонии, а новые соперники уже дышат в затылок. Как же поднять планку государственного управления на новую высоту?

Одним из ответов как раз и служит госреформа! Нынешнее правительство после вступления в должность занималось объединением ведомств, созданием т.н. государственных домов (единых центров госуслуг) в уездных центрах, подготовкой ревизии госбюджета, развитием электронных услуг и т. д.

К сожалению, в СМИ большего внимания удостоились не эти проекты, а борьба Консервативной народной партии (EKRE) с мифическим глубинным государством. В декабре 2019 года проблемы управления были подробно описаны коллегией "Радара государственной реформы".

В риторике популистов замах на рубль, а удар – на копейку. Данная статья никоим образом не стремится способствовать дальнейшему распространению риторики глубинного государства и порочной практики обуздания чиновников (примером которой служит попытка незаконно снять с должности главу полиции Эльмара Вахера и т. п.). Однако было бы неверно утверждать, что в управлении государством все безупречно и в популизме EKRE нет ни единого зерна истины.

Сказка о глубинном государстве кажется некоторым правдоподобной, потому что для них проблемы в функционировании государства вполне реальные. Большое число граждан чувствует, что государство от них с годами отдалилось.

У этого чувства могут быть как субъективные (например, компенсация расходов депутатам парламента выглядит несправедливой), так и объективные причины (у человека может быть негативный опыт общения с государством, объем или качество публичных услуг не соответствует его желаниям и т. п.).

Отношения между чиновниками и политиками

Но если попытаться поискать в популистском тумане какую-то конструктивную цель, то одним из ориентиров может быть вышеупомянутый вопрос – как вывести госуправление в премиум-лигу в сравнении с другими странами?

Для этого есть несколько возможностей, а я сфокусируюсь на актуальной сейчас теме - отношениях между чиновниками и политиками. Я убежден, что качество управления в первую очередь зависит от политиков. Нельзя обвинять государственную службу во всех проблемах функционирования государства!

Первоклассная политическая инициатива - хорошо известный локомотив общественного прогресса. Несмотря на это, в реформах государственного управления во всем мире на это обращают мало внимания, утверждает Кеннет Мейер в написанной с соавторами статье, недавно опубликованной в журнале Administration & Society.

На примере разных стран в стратье описывается семь общеизвестных "болезней" бюрократии. Перечень этих патологий в привязке к нашим условиям помогает осмыслить дискуссию о взаимоотношениях чиновников и политиков. Можно утверждать, что руководство Эстонии в государственной реформе в первую очередь сосредоточилось на повышении эффективности госуправления, не уделяя достаточно внимания слабостям управления политического.

Во-первых, Мейер и его коллеги утверждают, что бюрократия зависит от легитимности политического уровня, а также от ресурсов, распределение которых находится во власти политиков. В условиях многолетнего недофинансирования и отсутствия политической поддержки бюрократия успешно функционировать не может.

Во-вторых, у бюрократии есть две группы начальников: политические руководители и граждане. Приоритеты этих групп часто не совпадают, из-за чего у бюрократии нередко отсутствуют четкие цели и страдает результативность.

Например, недавно в Эстонии разработали два проекта новой государственной учебной программы для детских садов. Один был создан экспертной рабочей группой по дошкольному образованию. Второй - группой при Министерстве образования и науки с привлечением других экспертов. У этой группы была политическая поддержка.

Рядовые чиновники оказались меж двух огней, потому что политическое видение и мнение внешних групп интересов не совпали. Для преодоления разногласий создали третью комиссию. Вся эта история выглядит довольно-таки непонятной, но похоже, что процесс был организован далеко не самым эффективным способом.

В-третьих, если слабость политических лидеров ставит под угрозу автономию и ясность целеполагания бюрократии, то рационально ведущие себя учреждения пытаются создать резерв ресурсов, которым они могли бы воспользоваться в кризисной ситуации. В связи с этим неэффективность может даже увеличиться на короткое время.

По этой причине правительство Эстонии планирует провести ревизию государственного бюджета. Иными словам, оно будет искать "свободные" ресурсы, что на самом деле правильная идея. Однако сколько денег в бюджете на самом деле найдут на покрытие будущих предвыборных обещаний - большой вопрос. Средств, сэкономленных в рамках программ повышения эффективности, для новой победы на выборах точно не хватит.

В-четвертых, бюрократия инстинктивно стремится выполнить краткосрочные задания, которые ей дают, вместо того, чтобы сосредоточиться на долгосрочных воздействиях. Так, разработчики политики могут сосредоточиться, к примеру, на том, чтобы учащиеся школ получили высокие оценки в тестах PISA. Но расширятся ли возможности учащихся для дальнейшего обучения и вырастет ли благополучие детей? Будет ли в Эстонии достаточно хороших учителей через два года?

В-пятых, если перед публичным сектором стоит выбор между демонстрацией хороших результатов и повышением эффективности, то выбирают первое. В раздробленных политических системах демонстрировать хорошие результаты - более выигрышная стратегия, чем экономия.

При совпадении нескольких неблагоприятных факторов это может приводить к завышенным инвестициям. Красота - в глазах смотрящего, но, наверное, если бы укрупнение эстонских самоуправлений провели раньше, то целый ряд ненужных инвестиций можно было бы не делать.

В-шестых, модернизация в условиях кризиса может быть рациональным выбором для бюрократии. Но инновации всегда сопряжены с рисками. Если политики не поддерживают чиновников, а средства массовой информации спешать наказывать бюрократов за допущенные ошибки, то государственные учреждения начинают "маневрировать" вместо того, чтобы брать на себя инициативу и проводить болезненные и необходимые реформы.

Здесь можно упомянуть случай Налогово-таможенного департамента как положительный пример того, сколько можно добиться при поддержке министерства и политиков. Несколько поколений руководителей департамента превратили его из карательного учреждения в современную организацию, ориентированную на профилактику нарушений и предоставление электронных услуг.

Налогово-таможенный департамент Эстонии является одним из самых эффективных в мире налоговых органов по показателю собираемости налогов. При этом людей в нем работает меньше, чем 20 лет назад. Примеров такой реорганизации, проведенной в сотрудничестве чиновников и политиков, нам нужно было бы иметь больше, в том числе в местных самоуправлениях.

В-седьмых, проблемы в современном мире часто пересекаются друг с другом, поэтому для их решения целесообразно создавать сети учреждений.

Идея в основе такой сети - охватить широкий спектр интересов, хотя сетевая структура может функционировать и отдельно от политической власти. Так, созданные в качестве инструмента демократии сетевые структуры могут ограничивать власть политиков, в том числе их возможности контролировать бюрократию.

Кроме того, всегда присутствует определенное напряжение между темпом принятия решений и демократической вовлеченностью в этот процесс. Например, в Эстонии иной раз не хотят прислушиваться к организациям гражданского общества под тем предлогом, что их полномочия не ясны. Такие организации как раз и должны быть прозрачны в своей деятельности, а для предотвращения "дефицита" демократии нужно согласовать механизмы, которые будут балансировать деятельность сетевых структур и процесс принятия политических решений (т.е. в Эстонии будет достаточно просто соблюдать рекомендованную практику привлечения гражданского общества к принятию решений).

Семь комплектов этих взаимосвязей наглядно показывают, что госуправление становится эффективным, когда политики и публичная служба с ее профессиональными чиновниками работают в симбиозе. Бюрократия рационально реагирует на созданную политиками систему кнута и пряника, поэтому политики должны ставить перед чиновникам четкие цели, выделять необходимые ресурсы для их достижения, а также оставлять учреждениям определенную свободу принимать решения в заданных рамках.

Важное место занимает согласование ответственности, отчетности и контрольных механизмов. Если же управление государством характеризуется острыми конфликтами по идеологическим причинам, нечеткими или даже противоречивыми целями и недостаточным финансированием, то число сбоев в системе госуправления увеличивается.

Создадим в парламенте комиссию по вопросам будущего

Подводя итог вышесказанному, путь к контролю над чиновниками лежит через качественные действия политиков.

С одной стороны, сильное политическое управление заключается в соблюдении обычаев и правил правового государства. С другой стороны, нужны открытые и ориентированные на сотрудничество лидеры, которые бы активно искали единый знаменатель под интересами различных общественных групп, зная, когда требуется вмешательство в проблему "на высоком уровне", а когда такое вмешательство не нужно. Нам нужны руководители, которые смогли бы, при необходимости, проводить изменения от начала и до конца под своим лидерством.

Описывая идеальную модель бюрократии, Макс Вебер одновременно занимался и теорией лидерства. По мнению социолога, сильный лидер должен постоянно следить за тем, чтобы в порыве эмоций не забылась его персональная ответственность как руководителя, т.е. чтобы процесс принятия решений был сбалансированным и соответствовал поставленным целям. Иными словами, у хорошего лидера страстная целеустремленность должна сочетаться с холодным рассудком. Это золотые слова, которые спустя сто лет отлично подходят в качестве девиза для управления современной Эстонией.

Почему бы Рийгикогу в рамках государственной реформы не заняться всерьез развитием в стране доброжелательного и продуманного политического управления? Давайте создадим в парламенте комиссию по вопросам будущего с задачей разработать модель государственного управления, соответствующую наступающей эпохе искусственного интеллекта и постоянно меняющейся работе. Думать надо широко, и мечтать ведь никому не заказано!

* Рауно Винни на протяжении длительного времени изучал проблемы развития правового государства и качества госуправления, работая в организациях гражданского общества. В настоящее время он является сотрудником Государственного контроля. Высказанные в данной статье мнения отражают исключительно позицию ее автора.