Госконтроль: правительство вливало миллионы в Estonian Air, исходя из принципиальной позиции премьер-министра

Решения правительства, которое опиралось на четкий настрой премьер-министра, основывались на принципиальном желании во что бы то ни стало сохранить национальную авиакомпанию, базирующуюся в Таллинне. Правительство пренебрегало экономическими оценками и прогнозами экспертов, в том числе и в части правомерности предоставления финансовой помощи авиафирме. Госконтроль опасается, что это не единичная ошибка в отношении конкретной госфирмы, а недостаток системы принятия решений, пишет rus.err.ee.

Самолет Estonian Air. Фото: Мартин Дремлюга/ERR

По мнению Государственного контроля, заключения Европейской комиссии о том, что Эстонское государство поддержало национальную авиакомпанию AS Estonian Air суммой в размере 84,9 млн евро в нарушение правил Европейского Союза, можно было избежать, если бы правительство не отступило от принципов Закона о государственном имуществе и убедилось в том, что выделение денежных средств и кредитов AS Estonian Air является целевым, целесообразным, экономичным и правомерным.

Решения, касающиеся AS Estonian Air, правительство принимало исходя из того, что Эстонии, безусловно, необходима авиакомпания, базирующаяся в Таллинне. Правительство не рассматривало по существу и основательно другие возможности обеспечения авиасообщения и при принятии решений о предоставлении денежных средств или кредитов (на общую сумму около 85 млн евро) ни разу не потребовало целостного бизнес-плана по AS Estonian Air, который бы независимый эксперт признал реалистичным, или же правового анализа, который бы подтвердил соответствие решений правительства правилам Европейского Союза по оказанию государственной помощи. Таким образом, у государства не могло быть достаточной уверенности в том, что при выделении средств оно поступает как рациональный инвестор.

Первые аналитические отчеты, касающиеся выделения государственной помощи, были заказаны только в 2013 году, когда комиссия уже возбудила производство. К этому времени, однако, решения по предоставлению денежных средств AS Estonian Air, приведшие в результате к отрицательному заключению комиссии, уже давно были приняты: решающим для комиссии стало решение 2011 года о выделении AS Estonian Air 30 миллионов евро на расширение фирмы, причем комиссии об этом сообщено не было. Таким образом, отрицательное решение комиссии, по мнению Государственного контроля, было обусловлено, прежде всего, решениями правительства, принятыми до уведомления комиссии (2012). Последовавшее затем улучшение информационного обмена уже не могло повлиять на заключение комиссии в производстве по государственной помощи.

Министерства не верили в жизнеспособность госкомпании, правительство продолжало ее финансировать

Несмотря на оценку Министерства финансов, заключающуюся в том, что предоставление дальнейших кредитов компании AS Estonian Air, находившейся под угрозой банкротства, представляло собой запрещенную государственную помощь, а также на мнение Министерства экономики и коммуникаций, состоящее в том, что перспективы получения положительного заключения комиссии и успешной реструктуризации компании малы, правительство, опираясь на четкую настроенность премьер-министра, сформировало в начале 2013 года принципиальную позицию не позволить компании AS Estonian Air обанкротиться и предоставить ей необходимое финансирование, чтобы она смогла продолжить деятельность хотя бы до вынесения комиссией своего заключения.

Правительство продолжило выдавать новые кредиты даже тогда, когда Министерство финансов потеряло веру в возврат прежних кредитов. Например, в ноябре 2014 года компании был переведен последний кредитный транш в размере 12,1 млн евро, хотя к этому времени решением канцлера Министерства финансов уже были списаны ранее предоставленные 24,9 млн евро.

Согласно материалам аудита, решения по финансированию AS Estonian Air правительство принимало с необоснованной поспешностью и на основании поверхностной информации даже в тех ситуациях, когда имелись возможности и время провести необходимый анализ и заказать экспертные оценки по тем вопросам, на которые чиновники не могли дать все ответы. С 2010 года правительство профинансировало четыре разных стратегии AS Estonian Air, ни одну из которых не удалось претворить в жизнь. Причины неудач анализировались эпизодически, а привлечение к ответственности вылилось лишь в отзыв одного председателя правления и двух членов совета компании.

Связанные с Estonian Air проблемы правительство за последние пять лет обсуждало 25 раз, и каждый раз в экстренном порядке, получая материалы, как правило, либо на месте, либо за день до обсуждения, что не позволяло достаточным образом углубиться в документы. При подготовке лежащих в основе решений материалов необходимую требовательность не проявлял ни соответствующий министр в отношении своих чиновников, ни премьер-министр в отношении членов правительства.

Проблема может быть в системе принятия решений

Государственный контролер Алар Карис заявил следующее: "Хотелось бы думать, что способ подготовки и принятия решений в отношении Estonian Air является просто единичным плохим примером, исключением, случайностью, которая не свидетельствует о системных недостатках в общем процессе. Однако я боюсь, что это не так. Поэтому данный аудит затрагивает не только авиацию. Здесь есть чему поучиться и при принятии решений, не касающихся авиационной сферы".

Госконтроль выразил в аудите обеспокоенность тем, как хранятся материалы, на основании которых принимаются управленческие решения в государственных компаниях. К примеру, отсутствует ясность в части некоторых важных материалов, связанных с AS Estonian Air. Документы собраний совета AS Estonian Air с 2010 года по май 2012 года сохранились только на одном частном предприятии. Также местами разнятся данные Министерства экономики и коммуникаций и Государственной канцелярии о том, какие материалы были представлены правительству для принятия решений.

Деньги на создание Nordica выделили до получения экспертной оценки

В сентябре 2015 года, еще до того как была завершена деятельность AS Estonian Air, правительство учредило две новые государственные авиакомпании: одна из них действует сегодня под товарным знаком Nordica, а другая называется OÜ Transpordi Varahaldus. В общей сложности правительство выделило двум новым авиационным предприятиям 72 700 000 евро.

По оценке Государственного контроля, решение об учреждении двух новых авиационных предприятий правительство приняло, преимущественно соблюдая принципы Закона о государственном имуществе. Правительству были представлены целостные и прогнозирующие прибыль бизнес-планы компаний. Также внимание было обращено на проблемы государственной помощи и были заказаны экспертные заключения, согласно которым решение правительства согласуется с правилами оказания государственной помощи.

В то же время окончательные оценки независимого эксперта были готовы уже после вынесения правительством решения, поэтому на момент его принятия у правительства не могло быть окончательной уверенности в том, что оно ведет себя как рациональный инвестор. При этом бизнес-планы новых государственных авиационных предприятий не были одобрены советами компаний, выступающими в роли представителя собственника. Время выхода в прибыль компанией Nordica по сравнению с прогнозируемым для правительства периодом на момент ее учреждения изменилось, и экономическое положение Nordica станет понятно, предположительно, в июне 2016 года, по собственной оценке предприятия.

Для более эффективной организации управления и поддержки рассматриваемых правительством решений Государственный контроль порекомендовал обсудить и прописать в законе, какую информацию необходимо представлять правительству, когда оно принимает решение о взносе в капитал создаваемой или действующей государственной компании или о предоставлении ей кредита.

Государственный контроль предлагает, чтобы в число представляемых правительству материалов непременно входил бы целостный бизнес-план компании не менее чем на следующие четыре года вместе с финансовыми прогнозами; оценка независимого эксперта, не участвующего в составлении бизнес-плана, касающаяся экономической выполнимости бизнес-плана и реалистичности допущений, на которых основывается бизнес-план; составленный или заказанный Министерством финансов анализ соответствия решения правилам Европейского Союза по оказанию государственной помощи и подтверждение в представленном правительству материале, что по оценке Министерства финансов решение согласуется с правилами общего рынка.

Государственный контроль также считает, что в стране должен быть централизованный центр компетенций по вопросам государственной помощи, который бы консультировал государственные учреждения по данной теме независимо от сферы деятельности, и давал бы в части затрагивающих государственную помощь решений Правительству Республики заключение о том, согласуется ли планируемое решение с правилами общего рынка Европейского Союза. Государственный контроль предлагает сформировать такой центр при Министерстве финансов.

Справочная информация

Цель аудита заключалась в том, чтобы оценить, как и на основании какой информации правительство принимало решения в части размещения денег и предоставления кредитов AS Estonian Air в 2010-2014 годах, что было признано комиссией не соответствующим правилам предоставления государственной помощи. Можно ли было что-то сделать по-другому (и что именно), чтобы избежать производства Европейской комиссии по государственной помощи и отрицательного заключения. В ходе аудита также была дана оценка тому, каким образом и опираясь на какую информацию правительство решило учредить два новых авиационных предприятия осенью 2015 года, и проявило ли правительство при создании новых предприятий в Эстонии надлежащую прилежность и смягчило ли в зависящей от него степени риски, которые могли стать одними из причин проблем Estonian Air и того, что затраченные на поддержку предприятия 85 миллионов евро были признаны запрещенной государственной помощью.